DIARIO DEL HUILA, ANÁLISIS
Por: Rolando Monje Gómez
Una iniciativa, que recibió mensaje de urgencia por parte del Gobierno Nacional, radicada hace una semana por los representantes John Jairo Cárdenas (La U) y John Jairo Roldán (Partido Liberal), así como por los senadores Germán Varón (Cambio Radical), Miguel Ángel Barreto (Partido Conservador) y Angélica Lozano (Alianza Verde), busca definir la base gravable de la sobretasa a la gasolina. Las comisiones terceras de Senado y Cámara empezarán a debatir un proyecto de ley sobre la materia, en el límite del plazo fijado por la Corte Constitucional.
La sobretasa a la gasolina es un tributo regido por la Ley 488 de 1998, que tiene como hecho generador el consumo de gasolina motor extra y corriente nacional o importada, en la jurisdicción de cada municipio, distrito y departamento. El sujeto pasivo es el distribuidor mayorista y los productores e importadores de gasolina motor extra, corriente y de Acpm, según explicaron los congresistas, en la exposición de motivos.
La base gravable es “el valor de referencia de venta al público de la gasolina motor tanto extra como corriente y del Acpm, por galón, que certifique mensualmente el Ministerio de Minas y Energía”, según precisa la norma en su artículo 121.
Esa disposición fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-030 de 2019 donde se argumenta que no definía con “suficiente claridad y precisión” la base gravable del tributo, dado que no se establecían claramente unos parámetros para el cálculo del valor de referencia.
De acuerdo a la Corte “el legislador vulneró el principio de legalidad tributaria en sus dimensiones de reserva de ley en materia tributaria y certeza tributaria por haber delegado al Ministerio de Minas y Energía la certificación del ‘valor de referencia de venta al público’ que constituye la base gravable del impuesto de la sobretasa a la gasolina y el Acpm, sin haber dispuesto para ello ningún criterio, pauta o referente, que fijara con concreción la labor de la administración”.
“La ausencia de parámetros legales para el cálculo de la base gravable de la sobretasa a la gasolina y al Acpm no hace posible dilucidar el contenido del elemento estructural del tributo, y ello tiene como efecto práctico la incertidumbre sobre elementos esenciales del tributo, lo que repercute en la dificultad para calcular el presupuesto de ingresos de departamentos y municipios, y la posibilidad de estar sometidos a cambios abruptos e imprevisibles que afecten notoriamente los recaudos territoriales. Esto evidencia la contradicción con el principio constitucional de certeza en materia tributaria”, señaló.
Así las cosas, “es manifiesta la urgencia de determinar la base gravable de la sobretasa a la gasolina mediante parámetros objetivos y claros que permitan realizar el cálculo progresivo conforme al volumen del respectivo producto expresado en galones, toda vez que los precios de referencia que establece el Ministerio de Minas y Energía no han variado en los últimos 10 años, a excepción del 2017 en donde se tuvo una caída en la base gravable debido al cambio en el valor de referencia que trajo la Resolución 41279 del 30 de diciembre de 2016, que definió el cálculo mediante las reglas establecidas para la determinación de la base gravable del impuesto a las ventas, hecho que se modificó con la Resolución 40147 del 27 de febrero de 2017, la cual fijo nuevamente en los valores promedio históricos”, expresan.
Con el propósito de subsanar los aspectos mencionados por el tribunal constitucional, el proyecto de Ley propone pasar del actual esquema ‘ad valorem’, que liquida la sobretasa como un porcentaje de la base gravable determinada por el Ministerio de Minas y Energía mediante acto administrativo, a un esquema ‘ad quantum’ o específico, en el cual la ley determina directamente el valor (en pesos) del impuesto. Lo anterior, por unidad de volumen de producto gravado.
La propuesta de migrar a un impuesto específico se sustenta en una mayor estabilidad en el recaudo de las entidades territoriales y en el valor del bien final para los consumidores. Así mismo, considerando que los impuestos a los combustibles tienen por objeto internalizar las externalidades negativas y contribuir a financiar bienes públicos, establecer un valor fijo por unidad de producto consumido que genera la externalidad es deseable.
Las tarifas
Lo anterior se hace teniendo en cuenta adicionalmente algunas consideraciones tales como la base gravable de la sobretasa a la gasolina que se define a través del volumen de venta del respectivo producto expresado en galones. Las tarifas se definieron partiendo del valor de referencia ya fijado por el Ministerio de Minas y Energía y se obtuvieron partiendo del porcentaje de asignación que le corresponde a municipios y departamentos (municipios 18,5%, departamentos 6,5% y distrito capital 25%) y utilizando los valores de referencia se calculan las tarifas para cada uno de los componentes.
De igual forma, las tarifas de la sobretasa al Acpm quedan de la siguiente forma: Tarifa general: $5.024,59 x 6% = $301; Zonas de frontera: Producto importado: $1.900 x 6% = $114 y Producto nacional: $3.400 x 6% = $204.
Las tarifas establecidas en el proyecto de ley corresponden, aproximados al peso más cercano, al valor de la sobretasa por galón que se liquida actualmente sobre el precio de referencia conforme dispone el mencionado artículo 121 de la Ley 488 de 1998 y la aplicación de la tarifa vigente.
Así mismo, se propone que las tarifas previstas para la liquidación de la sobretasa a la gasolina y al Acpm se incrementarán conforme a la variación anual del Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificada por el Dane.
Este factor tiene en cuenta la variación anual de los precios de los combustibles en la fijación de las tarifas para la sobretasa a la gasolina en contraste con el aumento paulatino del contenido de alcohol carburante – etanol en la mezcla con la gasolina motor corriente y extra a nivel nacional y el contenido de biocombustible en la mezcla con el combustible diésel fósil a nivel nacional los cuales no hacen parte de la base gravable para liquidar el respectivo tributo (sin contar con el aumento de consumo de combustibles no fósiles como la electricidad, gas, entre otros).
Recaudo
Según la información del informe de la Comisión de Estudios del Sistema Tributario Territorial, en 2019 el recaudo de la sobretasa a la gasolina (sin contar Acpm) ascendió a $2,1 billones, donde $1,6 billones fueron ingresos de los municipios y $500.000 millones fueron ingresos de los departamentos.
Por su parte, la sobretasa al Acpm representó ingresos por concepto de $310.000 millones en 2019. El recaudo de la sobretasa a la gasolina ha crecido en promedio 5,9 % en términos nominales desde 2013, mientras que el total de los impuestos territoriales registra una tasa promedio de aumento de 9,3 %. Efecto de este crecimiento más lento, la importancia relativa de la sobretasa a la gasolina en los ingresos tributarios de los entes territoriales ha disminuido, pasando de 8,8 % al inicio de la década a 5,7 % en 2019.
La tendencia decreciente en la participación de los ingresos tributarios no es coherente con el incremento constante del parque automotor, el cual pasó de 3 millones de vehículos a 15 millones entre 2000-2019. Este efecto se debe a que la base gravable de la sobretasa a la gasolina se ha mantenido constante desde 2010 debido a que el Ministerio de Minas fija el valor de referencia por medio de resolución.
Según cifras de la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales –Asocapitales- construidas con base en el Formulario Único Territorial -FUT- en el 2019 particularmente los municipios presentaron el siguiente comportamiento en relación con este tributo:
Los Municipios recaudaron alrededor de $1.63 billones de pesos de sobretasa a la gasolina: $945.000 millones fueron de las ciudades capitales; $685.000 millones el resto de municipios. Las cinco ciudades de mayor recaudo en el país fueron Bogotá D.C., Medellín, Cali, Barranquilla y Cartagena. Neiva se ubicó en el puesto 11 con un recaudo de 16 mil millones de pesos.
Se propone que las tarifas previstas para la liquidación de la sobretasa a la gasolina y al Acpm se incrementarán conforme a la variación anual del IPC.
La sobretasa a la gasolina constituye un ingreso corriente de libre destinación que financia gastos de funcionamiento e inversión, según las prioridades definidas por las entidades territoriales, particularmente con este tributo se han podido materializar las principales obras de infraestructura de los Sistemas Integrados de Transporte Masivo, como es el caso de Bogotá, Cali, Medellín, Barranquilla, Pereira, Montería, entre otras ciudades.
Adicionalmente, de acuerdo con el informe final de la Comisión de Estudios del Sistema Tributario Territorial, indica que “la sobretasa a la gasolina es un impuesto altamente eficiente para la compensación de externalidades del transporte privado, incluyendo los costos ambientales, de congestión y de accidentalidad”.
Finalmente, el Proyecto de Ley corrige, así, los problemas encontrados por la Corte Constitucional y permite cumplir dos objetivos constitucionalmente razonables. Por una parte, la ley establece directamente las tarifas del tributo, permitiendo así que los contribuyentes y responsables conozcan, con certeza, el valor del impuesto. Y, por otra parte, le permite a los departamentos y municipios tener también certeza sobre los diferentes alcances del tributo (incluido su potencial recaudo asociado) y, por ende, sobre su presupuesto de ingresos. El nuevo diseño de la sobretasa a la gasolina atiende los principios de legalidad y de certeza del tributo.
Finanzas territoriales
Los alcaldes del país comparten la urgencia de definir la base gravable. Los mandatarios miembros de Asocapitales señalaron que requieren seguir “contando con estos recursos que son necesarios para financiar la ejecución de los planes de desarrollo, los sistemas de transporte masivo y garantizar el pago de las obligaciones adquiridas”.
De acuerdo a Fedemunicipios “la sobretasa a la gasolina y el Acpm es de vital importancia para las finanzas municipales, con el recaudo de estos recursos los mandatarios locales apalancan proyectos que buscan la reactivación económica así como mejoras en el bienestar de sus conciudadanos”.
Según Asocapitales el año pasado las ciudades vieron afectados sus ingresos en cerca de $7,2 billones “y enfrentan grandes retos en la inversión social, debido a la crisis generada por la pandemia, por lo que urge la reglamentación por parte del Congreso de la República, a fin de garantizar la disponibilidad de recursos y así realizar las inversiones que se requieren y evitar afectar las finanzas de los entes territoriales”.
