domingo, 25 de agosto de 2019
Panorama/ Creado el: 2019-07-25 09:07 - Última actualización: 2019-07-25 09:07

Una propuesta para desactivar la bomba pensional

La reforma pensional debe trascender los enfoques financieros y mercantilistas que han prevalecido. En este artículo se expone una propuesta de cuatro pilares basados en los principios de solidaridad y de universalidad del derecho.

Escrito por: Redacción Diario del Huila | julio 25 de 2019

Hernando Torres Corredor
Especial para Diario del Huila

Las desigualdades en el acceso y reconocimiento del derecho fundamental a la pensión son expresión de los desequilibrios en los mercados de trabajo y en el diseño y la estructuración de los regímenes prestacionales por parte del legislador.

Para corregirlos, además de incorporar los principios de igualdad y de equidad en el marco jurídico-económico, es urgente establecer de manera clara los instrumentos para hacer efectivo el derecho fundamental a la protección de la vejez.

En un mundo de progresivo envejecimiento de la población, en el que las expectativas de vida son cada vez más altas, una política pública con enfoque de derechos debe proporcionar las herramientas y las bases de una financiación sostenible. Así se podría materializar la universalidad del derecho que tienen las personas mayores de contar con unos ingresos básicos cuando se retiren de la vida laboral activa.

Eso significa que el análisis de las reformas debe superar los enfoques financieros y de aseguramiento de mercado –divulgados por los fondos de pensiones y las aseguradoras privadas– para abrirse a escenarios que permitan diseñar una política integral de protección social con una gobernanza más amplia, integrada por los trabajadores, los empresarios y el Estado.

Según las investigaciones recientes de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), los avances en las políticas de protección social han ido de la mano de los procesos de democratización y de ampliación de la inversión social. De hecho, este organismo de Naciones Unidas ha dejado en claro que “lograr la plena titularidad de los derechos económicos y sociales de todos los ciudadanos y ciudadanas significa una efectiva pertenencia a la sociedad Ciudadanía Social”.

Estos presupuestos deben estar presentes en el debate de las reformas, en los que han prevalecido enfoques que han desdibujado e ignorado los postulados constitucionales y de la legislación social, lo que ha implicado un abandono de las propuestas que tienen presente los alcances del significado fundado en los derechos y la titularidad de los ciudadanos-trabajadores, lo cual va en contravía de lo consignado en tratados internacionales y en múltiples providencias de la Corte Constitucional.

La situación actual pone en evidencia la exclusión de una gran cantidad de ciudadanos que al final de su ciclo de vida no logran acceder a la seguridad social-pensiones.

De ahí el gran reto que debe superar el Estado: ¿cómo construir una propuesta de reforma que, al ser incluyente, contenga una plataforma de solidaridad que satisfaga (con participación de empresarios y trabajadores) la universalidad de este derecho, y que, en términos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), “proporcione al menos un piso mínimo de protección social”?

Reformas paramétricas

Estas reformas se dirigen a modificar aspectos cuantitativos del sistema actual que no afectan la estructura pensional, como las edades, las cotizaciones, el periodo de servicios, el género, la base de cotización, la tasa de reemplazo, los salarios y subsidios, entre otros.

Un ejemplo de esta modalidad de reformas es la consagrada en la Ley 797 de 2003, que amplió el tiempo de servicios de 1000 a 1300 semanas como nuevo requisito. Además subió el valor de las cotizaciones hasta un 16 % de las rentas de trabajo, movió los requisitos de edad de 55 a 57 años para mujeres y de 60 a 62 para hombres, al tiempo que incorporó una nueva fórmula para obtener la tasa de reemplazo, lo que redujo los subsidios a quienes tienen ingresos altos entre los afiliados.

La intervención de este modelo parametrizado ha logrado atenuar el déficit pensional actuarial. Sin embargo, y a pesar de la ligera expansión, sobre todo en el régimen de ahorro individual, la cobertura de la protección social sigue siendo una de las más bajas en América Latina.

El debate actual es que los enfoques paramétricos están orientados básicamente a las agencias que estimulan el “aseguramiento de mercado”. En efecto, las administradoras de fondos privados insisten en una reforma pensional entre cuyas alternativas está el “marchitamiento” del régimen de prestación definida.

Según la propuesta de la Asociación Nacional de Instituciones Financieras (ANIF), este debilitamiento “[…] consiste en cerrar la opción de nuevos afiliados al régimen de prima media […]”, que incluye diversos ajustes paramétricos: reducción de la pensión mínima del 100 % de 1 sml, al 75 % de 1 sml; disminución de la tasa de reemplazo; incremento de la edad de pensión en cinco años: 62 años para mujeres y 67 años para hombres; y reducción de la “pensión sustitutiva”.

Además propone que la base de la liquidación de la pensión no se haga del promedio de los últimos 10 años de cotización, sino del promedio de cotización durante toda la vida laboral.

En la misma dirección, se propone aumentar el ingreso base de liquidación de 40 años para eliminar los subsidios individuales de las altas pensiones, como se desprende del estudio del Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico (CEDE) de la Universidad de los Andes.

Dicho estudio señala que la existencia de subsidios implícitos en la definición de beneficios otorgados por el Régimen de Prima Media (RPM) […] y la concentración de los subsidios en las poblaciones de mayores ingresos pueden eliminarse si se amplía el periodo del cálculo del Indicador Bancario de Referencia (IBR) a 40 años, parámetro con el cual se consideraría la mayor parte de la vida laboral del individuo.

El estudio agrega que “de hacerse esos cambios, se impactarían los parámetros de la edad mínima de la pensión, una edad mínima de pensión de 65 años para hombres y mujeres”, lo que en la práctica anularía los subsidios para los deciles de mayores ingresos.

Reformas paramétricas parciales

Las posiciones de los diversos gremios y organismos interesados en el tema de las pensiones en Colombia se podrían sintetizar así:

Asofondos dice que en el momento no se necesitan cambios en la edad, pero sí obtener mayores recursos para los programas “Colombia mayor” y para los BEPS. Para esto es necesario eliminar los subsidios a las pensiones altas del RPM, como por ejemplo los de los pensionados de Colpensiones.

Para Fedesarrollo y el Fondo Monetario Internacional es inaplazable aumentar la edad a 65 años tanto para hombres como para mujeres.

Fedesarrollo considera que mantener una edad inferior a la de países europeos es un lujo y plantea aumentar la cotización del 16 al 18 %, que recaería sobre los trabajadores. Sin embargo precisa que en los países europeos la centralidad sobre seguridad social –producto del Estado constitucional– gira alrededor del régimen de prima media y según la edad. Se trata, entonces, de sociedades bastante aventajadas en relación con la expectativa de vida de los ciudadanos de la región.

El actual gobierno ha enfocado su propuesta de reforma pensional en cuatro puntos clave: 1) la edad para la pensión no se va a aumentar; 2) los derechos adquiridos se van a respetar; 3) la pensión sustitutiva sigue en firme; y 4) se revisarán las altas pensiones (subsidios).

Sin embargo conviene subrayar que en el Plan Nacional de Desarrollo aprobado recientemente se avanzó en las soluciones institucionales para los ciudadanos- trabajadores con ingresos inferiores a 1 smm, al vincularlos al piso de protección social (artículo 197) y a una apertura en los casos de devolución de saldos o indemnización sustitutiva. Así, ahora se abre una alternativa para la incorporación de las poblaciones vulnerables a los BEPS (artículo 202).

Reformas estructurales                                         

Las reformas de los regímenes pensionales, con enfoque de derechos, permiten abordar los problemas de la desigualdad desde su base, atacando aquellas raíces estructurales que terminan por segmentar nuestra sociedad al permitir el acceso a este derecho fundamental a la pensión a unos pocos y negar y excluir de dicha posibilidad a la gran mayoría de los colombianos.

Seguramente la intervención sobre algunos parámetros mencionados facilitará una mejor sostenibilidad financiera y fiscal, una incorporación de más trabajadores a la protección de riesgos y la corrección de algunos tratos desiguales, como el que se da a las trabajadoras, cuando no se atienden los nuevos roles que las mujeres desempeñan en la sociedad del trabajo.

Sin embargo es necesario evaluar alternativas diversas de reformas que tengan presente los comportamientos del empleo, los cuales generan vínculos muy sólidos para los trabajadores formalizados. No sucede lo mismo con los ciudadanos que tienen el estatus de precarios e informales, que tienen articulaciones muy frágiles con el sistema de protección de riesgos. Más grave aún es la situación de quienes están excluidos de una mínima protección, como es el caso de los ancianos pobres.

Al momento de formular un cambio del régimen pensional no se debe tener en cuenta solo la situación de las poblaciones objetivo, sino que es necesario tener claridad sobre esas cuestiones de política de seguridad social que el Banco Mundial ha indicado que se deben plantear y pueden surgir al responder la siguiente pregunta: ¿cuál es la función central del régimen de protección? ¿Se trata del ahorro?, cuando la gente aplaza un cierto consumo de joven para realizarlo en la vejez. ¿Se trata de seguro?, cuando se protege de ciertos riesgos, ¿o se trata de redistribución?, cuando se traspasa el ingreso de unas personas a otras.

Más alternativas de reforma

Según lo analizado hasta ahora sobre las reformas paramétricas, paramétricas parciales y las estructurales, podemos examinar otras alternativas planteadas por los actores económicos y sociales:

Sustituir, reemplazar o eliminar el actual sistema dual de pensiones, de manera que las administradoras de fondos de pensiones (AFP) y Colpensiones no compitan entre sí y se constituya un sistema mixto.

Según Asofondos, “se requiere un solo régimen contributivo basado en el ahorro, que no otorgue subsidios a los de más altos ingresos y sea autosostenible. La administración de este pilar contributivo puede ser tanto pública como privada, por eso proponemos una AFP pública”. Una propuesta análoga surgió de la discusión sobre la reforma pensional en Chile. Allí los movimientos sociales cuestionaron la forma hegemónica de la política social y plantearon un “No va más” a la gran influencia de los criterios de mercado.

En ese momento, más que los parámetros de acceso, calidad y montos, “lo que se puso por delante fue el concepto de ciudadanía y derecho de quienes son parte de la misma comunidad cívica, ya no como cobertura o acceso en el sentido técnico de la política, sino en el sentido de ser miembro pleno de la comunidad”, según lo refiere Ana Sojo en el libro Protección social en América Latina: La desigualdad en el banquillo.

Mantener Colpensiones y los fondos privados pero insertados en un nuevo sistema, en busca de aumentar cobertura, en lo que coinciden Colpensiones y Asofondos.

Fedesarrollo, por su parte, propone eliminar la competencia entre los regímenes de capitalización individual (de las AFP) y el régimen de prima media, para que los trabajadores coticen en ambos sistemas. Según Fedesarrollo, la primera parte del ahorro del aportante, correspondiente a un salario mínimo, iría a Colpensiones y el resto a los fondos privados, que serían administrados por las AFP agremiadas en Asofondos.

Según el Centro Internacional de Pensamiento Social y Económico (CISOE), lo más probable es que un sistema único de pensiones para Colombia debe seguir la tendencia del mundo y evolucionar hacia un modelo mixto que tenga un componente de reparto con subsidios cruzados para promover el acceso y los niveles mínimos de suficiencia, al tiempo que desarrolla un sistema de cuentas de ahorro complementarios.

Hacia una arquitectura integrada

Como se deduce de los diferentes enfoques, existe confluencia para reconocer que las sociedades posmodernas procesan diferentes modalidades para proteger los ingresos de los ciudadanos inactivos.

Además, en casi todas las circunstancias se planeta alejarse del diseño de un solo pilar. Como lo indica el Banco Mundial, existe un razón clara: la experiencia ha demostrado que el “diseño multipilar” aumenta la capacidad de tratar con los múltiples objetivos de los sistemas pensionales –en especial los más importantes– la reducción de la pobreza y la suavización del consumo.

Surge entonces la necesidad de integrar, mucho más allá de las reformas a los modelos clásicos, en una sola arquitectura, las respuestas del Estado a la protección social de las diferentes poblaciones, a partir de las bases de la solidaridad y del principio de universalidad del derecho. En consecuencia, se puede identificar una estructura de cuatro pilares para el sistema de pensiones, de modo que se desactive la llamada “bomba pensional”.

Pilar básico solidario: formado por todos los programas con financiamiento obtenido por el Estado, cuyo objeto es redistribuir ingreso hacia los ancianos pobres. Es el caso del programa “Colombia mayor”.

Pilar solidario-contributivo: para quienes no logran consolidar su derecho pensional. Según el economista Salvador Valdez, dado que han logrado contribuir parcialmente, se constituye en una mezcla entre el esfuerzo personal y la solidaridad. Estamos hablando, para el caso colombiano de las BEPS, y los programas de garantía de pensión mínima y pensión familiar.

Pilar de prima media con prestación definida: para trabajadores que gozan de mayor capacidad adquisitiva, están insertados en el mercado laboral y cuentan con ingresos relativamente constantes, entre 1 y 2 sml.

Pilar de fondeo: para aquellos trabajadores con capacidad de pago e ingresos iguales o superiores a 2 sml.

En cualquier caso, un debate sobre el porvenir y la protección social de los colombianos, cualquiera que sea la modalidad por la que se opte, debe contar con una participación activa de los ciudadanos-trabajadores, atendiendo a que el derecho a la participación también es un derecho fundamental.

* Decano y profesor asociado de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia.